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甘肃省社会组织依法监管研究

来源:  点击数:  日期: 2014-06-18

     社会组织是由公民或者单位自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非行政性、非营利性社会组织。社会组织在促进社会发展、沟通政府与社会各界联系、维持社会稳定和推动政治民主化进程等方面发挥着无可替代的重要作用。在市场经济发达的西方国家,社会组织被视为独立于政府与市场的第三部门,可见其地位重要。

    社会组织,从广义而言,即是政府与企业之外的其他组织;从狭义来讲,则是指政府编制之外的,一般通过提供公益服务和调整群体之间的利益关系,参与社会公共事务管理的民办社会机构,通常具有志愿性、非营利性、民间性、自治性等特点。

    现代社会的标志是形成由政府-营利部门-非营利部门构成的三元社会结构。在当代社会,社会组织系统作为社会的三大部门之一,对公民的社会生活具有重要意义,承担着丰富多样的社会功能,涉及面广,类型多样,分类标准多元,根据主体、职能、区域、自主程度、是否会员制、组织紧密程度等可将其划分为不同的类型。

根据登记注册情况,我国的社会组织可分为两大类:第一类是在民政部门登记注册,并分別以社会团体、基金会和民办非企业单位等形式存在的社会组织;第二类是非民政部门登记注册的,包括在工商部门登记注册,或者未取得任何登记注册的大量的草根社会组织。本课题主要研究第一类社会组织。

    改革开放以来,社会组织快速成长,在经济、社会、文化等各个领域发挥着日益重要的作用,已经成为不可忽视的社会力量,社会组织作为协助政府治理社会的重要助手,其作用在当代中国社会转型的时期更加重要,社会组织作为社会治理主体的作用逐渐受到党和政府的重视。在地方政府的社会治理中,社会组织扮演着越来越重要的角色,备受社会各界的关注。构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局,是党的十七大报告中提出的我国社会管理体制改革的重要内容基本方向。《国务院机构改革和职能转变方案》明确了社会组织管理制度改革的安排。党的十八大报告提出了“政社分开”的改革思路后,中央不断释放“简政放权”的信号。2013年3月出台的第七轮国务院机构改革方案,将“更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用”作为一项重要内容。政府转变职能,社会组织成为社会建设的重要力量。随后中央提出四类社会组织:行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类可以直接向民政部门依法申请登记,不再需要业务主管单位审查同意,这在社会组织发展过程中被视为具有里程碑式的意义。四类社会组织可直接到民政部门登记,降低了“门槛”,成立比较容易,可以使大量的草根社会组织进入政府的监管范围,但因登记管理机关工作力量薄弱,相关法律不健全,也使民政部门对社会组织的管理难度增大。既要实行直接登记,又要改进双重管理;既要解决存量问题,又要应对增量压力。如何建立健全社会组织管理体制和运作机制,完善各部门各司其职、协调配合、齐抓共管的综合体制机制,已是民政部门亟待破解的难题。

    一、我国政府对社会组织监管制度的缘起

    我国现有的政府对社会组织监管制度源自50年代的社团立法。1949年后,中国社会进入高度一元化的总体性社会,在这种社会中,国家对经济以及各种社会资源实行全面的垄断,政治、经济和意识形态三个中心高度重叠,国家政权对社会实行全面控制。为了将社会组织纳入社会主义建设的轨道,于1950年颁布了《社会团体登记暂行办法》(以下简称《办法》),该法规规定了社团的类别、登记的范围、程序、原则等事宜,并确立了社会组织登记的分级管理体制,为后来对社会组织的监管奠定了基础。根据这部法规,内务部于1951年制定了《社会团体登记暂行办法实施细则》,为民政部门作为民间组织的专门管理机关首开先河。在当时全能政府的模式下,这两个法规的目的主要是为了对旧社会遗留下来的各种社会团体进行清理,取缔不符合新社会要求的社会团体,对于其他社会团体进行改造后予以保留。如《办法》的第四条明确规定:“凡危害国家和人民利益的反动团体,应禁止成立,其已登记而发现有反动者,应撤销其登记并解散之”。可以说社会团体的登记过程也是新政权用自己的社会主流价值观对当时存在的社团进行判断和选择的过程。依据中国共产党领导多党合作的政治体制,与时代潮流不符(非主流的)政治团体均被解散。那些与社会主义价值观不符合的社团被认为是“封建”或“反动”的而被取消。有些团体被加以改造。在完成清理整顿的任务后,一个相对独立的、带有一定程度自治性的社会领域已经不复存在。这两个法规也因之逐渐被弃之不用,主要由各个部门分别主管与自己业务相关的社团审批和管理工作,不再执行统一登记的制度。

     (一)我国政府对社会组织监管的制度框架

    改革开放后,我国社会开始向现代社会转型,社会治理模式也步入正规化和法制化阶段。社会组织的生成与发展使监管问题渐渐浮出水面,中国政府对社会组织监管开始进入了一个新的时期。1986年颁布的《民法通则》规定了四类性质的法人,其中之一是社会团体法人,这就为社会组织的内部治理结构及政府监管提供了法律依据。针对社会组织多头管理的现状,国务院委托民政部起草了《社会团体登记管理条例》(以下简称《社团条例》),并于1989年10月25日正式颁布实施,1998年又对该《条例》进行了修订。为了加强对特定的民间组织的监管,国务院相继颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》(以下简称《民非条例》)(1998年)、《基金会管理办法》(1998年)、《外国商会管理暂行规定》(1989年)。2004年,国务院又颁布了《基金会管理条例》。

    上述法律、法规的颁布为社会组织的监管提供了基本的制度框架,除此以外与社会组织监管相关的法律法规还有:1990年颁布的《中华人民共和国公益事业捐赠法》,1999年颁布的《中华人民共和国合同法》对关系社会组织的财产来源的捐赠问题进行规定。同年颁布的《中华人民共和国个人所得税法》规定个人向教育事业和其它公益事业的捐赠可以从个人应纳税所得额中扣除。2001年颁布的《中华人民共和国信托法》对公益信托进行了规定。与此同时,国务院和相关部委制定了一系列有关规范社会组织的具体法规,内容涉及宗教团体的登记、社团收取会费、社团的印章、社团管理的委托、社团开展经营活动的合法性以及经营所得的性质、社团的年检、社团分支机构的登记、非法组织的查处,以及有关民办教育、社会力量办学、社会组织会计制度等。伴随着社团条例、民非条例、基金会管理条例及相应的法律法规的出台,尽管存在着明显的缺陷,毕竟意味着中国政府对社会组织的监管已经进入规范化法律化的轨道。

    二)我国政府对社会组织监管制度的特征

从我国目前有关社会组织的法律法规制度及其监管实践来看,我国社会组织的政府监管制度可概括为:“归口登记、双重负责、分级管理”。

   “归口登记”是指社会组织统一由民政部门和地方、县以上各级民政部门登记。其他任何部门无权登记社会团体、颁发社会团体法人证书(民办非企业单位法人证书、基金会法人证书)。经合法登记的社会组织,就有了法人地位,具备了民事主体资格,依法享有民事权利,承担民事义务。

   “双重负责”是指每一个社会团体都要接受登记管理机关和业务主管单位的双重管理。根据《社团条例》、《民非条例》、《基金会条例》规定:国务院民政部门和县级以上的地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体的登记管理机关。跨行政区域的社会团体由所跨行政区域的共同上一级人民政府的登记管理机关负责登记管理。同时,国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织,是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。登记管理机关的职能是负责社会团体的成立、变更、注销登记或者备案;对社会团体实施年度检查;对社会团体违反条例的问题进行监督检查,并给予行政处分。业务主管单位的职责是负责社会团体筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查;监督、指导社会团体的遵守宪法、法律、法规和国家政策,依据其章程开展活动;负责社会团体年度检查的初审;协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为;会同有关机关指导社会团体的清算事宜等。

    “分级管理”即是指全国性社会团体由民政部登记,地方性社会团体由县级以上各级民政部门登记,由相应的部门做业务主管单位。分级管理并不表示社会团体有级别之分,只是表明社会团体的会员来源和活动范围。全国性的社会团体可以在全国范围内发展会员,在全国范围内活动,而地方性社会团体则只能在相应的区域发展会员、开展活动。民间组织不论其是哪一级登记管理机关登记的,不论它是全国性的还是地方性的,也不管会员多少、规模大小,民间组织的地位是相同的、平等的民事主体,它们之间可以存在横向的合作关系,但不存在纵向的隶属和指导关系。

     (三)我国政府对社会组织监管制度存在的缺陷

我国政府对社会组织的监管制度可以说是具有中国特色的一种制度,既保留着长期计划经济体制的惯性影响,又是中国社会组织现状下的无奈选择。当时制度的采纳主要出于以下几方面的考虑:一是我国社会团体种类繁多、数量庞大,涉及到政治、经济、科技、文化、慈善等多种领域,仅靠民政部门一家管理远远不够,民政部门受职责所限,不可能对民政业务之外的其他领域进行有效的监督,而业务主管部门对与本单位相关的社会团体的业务情况比较了解,因此对成立相关业务范围的社会团体能够从职能部门的角度提出权威性意见;二是由于业务主管部门与社会团体存在紧密的联系,在其人事、财务、党的建设以及其他日常活动方面比民政部门更具便利条件;三是我国社会团体还正在发展进程中,其自律机制还不完善。可以说由于中国地域辽阔,文化、经济发展的水平有很大的差异,在我国行政管理水平比较低的情况下,这种具有中国特色的监管制度具有一定的合理性,但总体看来,“分级”和“归口”多少带有计划经济条件下全国在行政管理模式上的“条块分割”的延续。“双重负责”也暴露出国家统合社会的影子,存在着明显的缺陷和不足。

    1、监管理念滞后

    由于长期计划经济模式下强调国家的主导趋势和刚性体制特征,政府对社会组织实施严格的管制,社会组织更多的被视为政府附庸或政府延伸机构的角色,而不是政府平等的合作伙伴。时至今日,在国家与社会的关系上,政府仍然处于绝对的主导地位,居高临下,难以摆脱管制思维,许可制色彩浓厚。这主要表现在:

  (1)政府在一定程度上以工具论的角度看待社会组织,对社会组织缺乏信任,或者认为社会组织是政府执行某种决策的工具,也就是桥梁和纽带,是党和政府整合民意的工具,而没有看到政府组织形式、市场组织形式和社会组织形式都是基本的社会组织形式,对于一个稳定、和谐的社会来讲都是必要的社会整合机制。从存在论的角度来看,社会组织具有更为悠久的历史。政府的强制、市场的选择、社会组织提供的慈善和互助等多样化服务满足了人们需要的不同部分和不同层次,三者之间的平衡是一个社会秩序稳定、长治久安的保证。

  (2)由于我们有过以政治取代行政,以政治运动代替行政管理的历史,行政制度不健全,行政管理的能力和水平不高,特别是由于长期的社会压抑,民间社会缺乏足够的理智和自律,在社会管理方面曾经出现过“一管就死,一放就乱”的旧例,政府对自身管理能力缺乏信心,对社会组织发展的重要性认识不足,对其自主发展心存疑虑,因此政府有意识或无意识地对社会组织以控制为主,过多地干预社会组织的内部事务,严重妨碍了社会组织的自主治理。在实际管理中,过多的干预与放任主义现象同时并存。由于政治责任和行政责任没有有效分离,许多业务主管机关或地方政府机关抱着“多一事不如少一事”的态度,对社会组织抱一种消极或者限制的态度。

  (3)政府以实用主义价值观看待社会组织,厚此薄彼。社会组织被概括为“民间行为,官方背景”,其活动不能直接损害政府的利益、违背政府的意志,否则政府可以直接终止它的活动或者干脆取缔它。相应地,社会组织的活动领域也只能存在于社会和政府共同认可的“交叉地带”。从这点来看,中国的社会组织主要是运作性组织,而不是倡导性团体。出于政府职能转变,也出于经济利益的考虑,近年来,无论是中央政府还是地方政府对于经济类社会组织如行业协会、商会、农村专业技术协会的发展持积极态度。其实社会组织在功能上并不存在替代关系,法国思想家托克维尔早在18世纪就认为其它类型的社会组织在满足社会需要方面同样重要。他指出:“一般结社有助于政治结社。但是另一方面,政治结社又能使一般结社得到长足发展和惊人完善。”在现代社会,多元社会组织的存在及其相互竞争,不仅有利于相互制约,化解社会矛盾和社会危机,而且,有利于自主治理能力的增强。政府在监管上的严格控制及厚此薄彼严重影响社会组织的自主性及自治能力的提升,不免带来所谓“非政府组织的政府性,社会组织的营利性”困境。

   2、监管目标置换

   虽然《社团条例》在总则第一条中明确指出立法目的是:“为了保障公民的结社自由,维护社会团体的合法权益,加强对社会团体的登记管理”,但实际上这一立法目标(同时也是政府监管活动的目标)未能在法律内容及政府监管实践中体现。从总体上看,政府监管目标转换为限制竞争、抑制发展的基本导向。这可以从我国政府在民间组织登记管理上采取严格的许可主义及分级管理制度得到充分证明。

    从民间组织资格的准入方面来看,我国实行严格的许可主义制度,没有经过许可而成立的社会组织是非法组织,它们的活动不受法律保护,而且应当被取缔。可以说我国所采取的是比其它实行行政许可的国家和地区更为严格的双重许可制度。一般采取行政许可经过行政机关的实质审查,然后在登记机关实施形式登记即可,而在我国社会组织的业务主管单位和登记管理机关所采取的是严格的实质审查,对社会组织资格的准入设立了非常高的门槛。在审查的时候政府业务主管单位和登记管理机关均采取严格的控制措施,限制民间组织的发展。双重许可大大提高了申请成本和审查成本,对于当事人和政府来说,都是不小的负担。而且由于社会组织形式和内容的多元性,容易造成许多社会组织因找不到业务主管单位或有些机关为了避免惹麻烦,不愿作为业务主管单位而无法获得登记。登记的门槛设定过高,更阻碍了社会组织的自主发展,因为过高的门槛使许多社会组织根本不可能获得许可,另外一些社会组织虽然有可能获得许可,但是财产和组成人数的限制所带来的过高的组织成本也阻碍了这些组织的成立,这在一定程度上也助长了非法组织的出现。据估计中国目前各种类型的NGO总数是300万家,但现在登记的只有50.67万家。总体上估计,中国社会组织约6(10)倍于登记在册数字的民间组织的存在,应该与事实没有太大出入。大量的社会组织游离于法律监管之外,显然不利于整个第三部门的健康成长和社会稳定。

    从我国对社会组织的分级管理来看,我国实行的是限制竞争的制度。《社团条例》第13条和《民非条例》第11条都规定,在同一区域内已有业务范围相同或相似的民间组织,没有必要成立的,对于民间组织的成立申请不予批准。不仅如此,有关机关还主动将认为业务上有重复或没有必要存在的民间组织予以撤消和合并。这种做法显然是把社会组织的活动和发展范围限制在所登记的地域上而不能越雷池半步,分级管理转化为分级限制,严重地限制了社会组织之间的竞争,限制了社会组织的发展,妨碍了社会组织自治能力的提升,因为社会组织活动范围的扩大与组织自治能力提升组织成长往往成正相关关系。而且限制竞争意味垄断,降低了社会组织完善治理结构、提高自我治理能力的动力,从而不利于社会组织的健康发展。

    3、监管错位

    社会组织首先是民事主体,是民间力量发起的自治组织,有权自主决定和管理组织的内部事务,政府不应该直接介入社会组织的管理和运作过程。自主性是社会组织良好治理的前提。然而,时至今日,社会组织的自主性并没有得到有效的保障,“官民二重性”被学界公认为是中国社会组织的特点。主管部门对社会组织内部事务干涉过多是不容争辩的事实。仅从业务主管单位对社会组织负责人的审核,以及重大活动报告制度就可得到充分证明。例如中国青少年基金会是由共青团中央创立并主管的,其主要领导成员必须由共青团机关任命或调配,重大的活动须经过共青团领导机关的批准。其实,社会组织高层管理人员的确定属于社会组织的内部事务,随着市场经济的发展和政府改革的深化,社会组织在数量增长的同时,其发展必将步入规范化专业化的轨道,这在客观上需要社会组织和现代公司一样,完善治理结构,吸引职业化的高层管理人员。社会组织在人事、业务上受制于政府主管机关成为社会组织提高自身治理能力的掣肘。因此现有的政府对社会组织的监管并非是真正意义上的管理,而是不适当的控制。

   4、监管乏力

    社会组织并非都是圣洁的天使,不同组织对公益的理解可能存在差异,社会组织之间、社会组织与其他社会组织之间都可能产生矛盾和冲突,社会组织也可能背离宗旨或违法乱纪,辜负社会的信任。这些都需要政府的行政和司法部门来协调和仲裁,依法加强监管,然而,尽管政府对社会组织资格的准入设立了非常高的门槛,但对社会组织成立后的组织行为的监督和管理却很薄弱。对于社会组织而言,信息披露、活动的公开性及良好的内部治理结构十分重要,但是法律法规的有关规定则十分欠缺。当然,条例对社会组织的内部治理也提出了一些规定,尤其是2004年颁发的《基金会管理条例》要求基金会建立以章程为核心的各项自律制度,明确了对于基金会治理结构的规范性要求,标志着政府对社会组织监管的突破性进步。但总体看来,关于社会组织内部治理的规定仍过于原则,在实际中缺乏可操作性,这在一定程度上导致政府监管具有很大的主观性和随意性。目前,亟需一部包容性的法律,规范社会组织的内部治理,为社会组织完善治理结构,也为政府合理有效的监管提供公平的游戏规则。

   5、税收管理滞后

    税收管理是政府对社会组织实施有效监管的一个重要途经,目前我国关于社会组织的税收规定总体看来,带有“过渡时期”特征,存在明显欠缺。首先,有关法律、法规之间存在矛盾和冲突,部分归因于我国现行法律体系中没有社会组织的明确定义和对社会组织的确认标准,从而使我国有关社会组织的课税政策完全分散于各个税种之中,相互之间缺乏衔接,甚至存在矛盾。其次,“身份制”税收管理已经不适应目前经济社会发展的要求。我国对社会组织地位的确定,总体来说是由政府主管登记机关决定,而且身份一旦确定,就自动具有免税资格,无须纳入税务部门管理。如以“接受财政部门拨付事业经费”为前提划分征免界限的税收政策,致使许多公民发起设立的草根组织(及境外社会组织),从事非营利性公益活动,却无法得到政府财政资助,也不能获得免税组织的地位,这显然缺乏合理性。按照国际通行的做法,无论其是否由政府资助,只要符合规定的标准,均应被确定为免税组织。第三,对非营利性活动限定不明确,税收监管混乱。我国对社会团体、基金会法人、以及民办非企业单位的非营利活动范围,采取的是不予规定式,对事业单位法人的非营利活动范围采取的则是列举不限定式。由于没有区分社会组织非营利性和营利性经营活动,并据此对社会组织相关的可免税经营活动予以限定,容易导致不符合免税条件的享受免税待遇,甚至部分社会组织借“社会组织”之名从事营利性活动。第四,捐赠政策宽泛,与社会组织发展趋势背道而驰。按照现行社会组织税收制度,并没有区分公益性和互益性社会组织,而根据国际税法惯例,对互益性社会组织的捐赠不应给予税收优惠。按照现行税法,可接受捐赠的社会组织(享受税前全额扣除的优惠政策)需要省级以上财政、税务部门以文件的形式加以特许,其它社会组织直接接受的捐赠,捐赠方不能享受税前扣除。“特许制”进一步强化了社会组织与官方的联系,不利于社会组织自主治理,妨碍公平的税收管理。

    二、现行社会组织监管体制存在的主要缺陷

    由于种种原因,在社会组织繁荣发展的同时,挪用善款、行贿受贿、内部交易、变相洗钱等各种形式的治理问题也开始在该领域出现,如“中国牙防组”违规认证、中国性学会违规从事营利性经营活动事件,以及汶川地震后中国红十字会的“万元帐篷”事件。这些事件一经媒体曝光,往往给整个社会组织的发展带来负面影响,破坏社会组织的声誉和形象。以下就社会组织监督管理的制度缺陷及改进对策进行探讨。

    (一)法制建设滞后

    目前,从整体来看,我国关于社会组织的法律管理框架尚不完善,现有的法律、法规存在着法律位阶不高、涵盖面不够、操作性不强且相关条款彼此缺乏衔接与协调等问题。

    按照是否统一于一部法律规范文件的标准划分,我国既有的涉及社会组织管理的法律规范可以分为两类:一类是专门性的法律规范;另一类是非专门性的法律规范。前者主要由行政机关制定的规范性文件组成,除了《社会团体登记管理条例》,《基金会管理条例》,《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《外国商会管理暂行规定》等四部行政法规外,其余的多是政府规章或者部门规章,法律效力等级偏低。后者主要由内容涉及社会组织管理的基本法律或法规组成,如《公益事业捐赠法》,《信托法》,《合同法》及《民办教育促进法》等,虽然这些法律法规的效力等级可能高于前者,但由于它们都不是专门调整社会组织权利义务关系的法律法规,仅有少量法律条文涉及社会组织,因此,这一类法律法规不仅没有从根本上对社会组织的运营产生约束,反而有可能与专门性的行政法规产生矛盾,带来管理上的冲突。

    例如,我国《民办非企业单位登记管理暂行条例》第四条明确规定,民办非企业单位不得从事营利性经营活动;但是,在人大常委会制定的《民办教育促进法》中,又允许民办教育的投资者获得利润回报。不同位阶的法律法规之间出现的这种“打架”现象,不仅令社会组织的管理者们无所适从,还给社会组织自身以及社会公众评价其运营活动的合法性带来了冲突和摩擦,混淆了社会组织与营利企业的根本区别。

    此外,在我国既有的《社团条例》,《基金会条例》和《民非条例》这三部专门性的行政法规中,还普遍存在着法条粗疏、规定模糊、难以操作执行等问题。例如,这三个行政法规都明确规定社会组织的管理人员和工作人员不得侵占、私分和挪用社会组织的财产;否则,应承担相应的刑事责任。但是,对于该由谁来负责制止和惩处这种行为、应按什么样的程序来追究相关人员的责任、侵占者为此该受到何种惩处,却没有明确的、可操作的具体规定,致使这些法律条文在现实的管理中难以落实、流于空泛。

    总之,既有的社会组织法律管理制度,在满足我国社会组织的发展和管理要求方面,还存在着较大的改进空间和制度漏洞,这种局面不仅使社会组织的管理面临“无法可依”的尴尬,还令某些社会组织的违法违规行为得不到及时惩处,社会组织成长和运营的环境受到污染。

   (二)行政管理体制滞后

    当前,我国对社会组织的行政管理制度仍然沿袭的是计划经济体制下的双重管理体制,即由登记管理机关和业务主管单位分别对社会组织实施管理的双重负责的管理制度。这种管理制度产生于20世纪80年代后期,是在控制社会组织发展、分散社会组织管理失范风险的理念下形成的,其原意是希望通过民政部门和业务主管单位的合作,把好社会组织发展的“入门关”,对社会组织的运营进行全面的管制,从而达到纯洁社会组织发展、控制其发展规模的目的。虽然,这种管理体制的设计意图本来是美好的,而且也曾在我国社会组织发展程度较低的时代发挥过良好的作用;但是,在社会组织急剧增长的今天,该管理制度的局限性和滞后性日益显露,“双重管理”在某种程度上陷入了“双重难管”的困境。

     一方面,是因为这种管理制度易造成业务主管单位的管理失度,即作为社会组织的成立审查和业务指导者,主管单位难以平衡和履行其对社会组织的管理职责、程度和方式。由于我国的行政法规仅仅把行政管理机关作为社会组织的业务主管单位,要求其必须履行业务指导及管理职责,并未对行政管理机关如何履行该职责作出具体规定,也未授予行政管理部门相应的管理职权,因而导致行政管理机关对社会组织管理的权责不一致,致使其作为业务主管单位在对社会组织进行管理时,容易走向无为放纵和过度干预这两个极端。所谓无为放纵,是指行政管理机关借工作繁忙、人手不足、业务不熟等理由,逃避其对社会组织的管理职责,任由社会组织出现管理漏洞,发生违法违规行为。而过度干预则是指行政管理机关借管理之名,对社会组织的人事管理、机构设置、日常工作、活动运营、财务开支等事务进行全面控制,侵犯社会组织的独立自治权;或者把社会组织视为自己的代理,成为其安置冗余人员、规避法律,谋取部门私利的工具。以协会为例,目前我国在各级民政部门登记注册的行业协会已有4万余个,其中由民间自主、自发成立的仅占10%。大多数协会不是作为一种会员服务机构,而是准政府组织存在。一些由业务主管单位不方便做或不能做的事情,包括不便收取的费用、不便报销的费用(交通费、通讯费、招待费、职工福利、奖金等)就全部交给社会组织处理,把社会组织变成了业务主管单位的附庸或权力寻租工具。

    另一方面,这种管理制度还导致登记管理机关的管理无力。因为我国法律同样未对各级民政部门作为社会组织的登记管理机关,如何承担社会组织的成立、变更、注销的登记或者备案,年度检查,行政处罚等监管职责给予切实的财政支持和赋权。民政部门作为社会组织的登记管理机关,在对社会组织依法实施管理时,普遍面临着权力有限、力量薄弱等问题。

    目前,我国绝大部分省市的民政部门还没有成立专门的执法机构实施其对社会组织的监管职责。与工商、税务、公安、消防等部门相比,民政部门对社会组织的监管缺乏基本的威慑力和必要的执法权力。对于违规或违法的社会组织,民政执法机构没有场所检查权、账户检查权,以及为保存证据所需实施的强制措施,只能通过谈话的形式予以调查取证,执法难度大、风险高。在依照现行法律,对社会组织的违法违规行为进行处罚时,民政部门可适用的行政处罚手段单一、惩戒效力微弱。比如,对于非法组织,民政部门只能采取取缔的处罚手段;对于合法组织的违法行为也只能采取警告、停止活动、撤销等处罚方式,不能采取罚款、没收财务等经济处罚手段。而且,民政部门的处罚对象只能是组织,对于欺诈、私分、侵占、挪用社会组织财产的个人,或以社会组织为名进行敛财、经济诈骗活动的个人没有任何处置权,只能任其逍遥法外。

    此外,从民政部门对社会组织的依法管理程序来看,由于缺少对个人或组织的简易处罚程序,因而对每一个社会组织的处罚案件都必须严格按照我国行政处罚法的规定,遵照立案、调查取证、事先告知和召开听证会等流程进行,至少耗时一个月才能作出决定,这就给民政部门的人力、物力及财力造成较大的消耗。再加上经费匮乏、人员不足等因素的制约,直接导致民政部门对社会组织的管理裹足不前、流于表面。

   (三)内部管理制度不健全

    社会组织自身必须拥有完善的治理结构、规章制度和民主机制,才能实现其公益目标与价值。然而,由于我国社会组织的发展水平较低,因而其内部的各项自律机制仍处于待完善状态。在很多社会组织内部,都或多或少地存在着民主决策制度不健全、内部监管流于形式的问题。

    一些社会组织的管理者民主意识淡薄、家长制作风严重,常常通过“一言堂”、“一支笔”的方式,将社会组织的重大事项决策与日常运作管理权集中在个人或极少数人手中,破坏组织民主。其个人专断独行式的家长式管理模式,在影响社会组织职能履行的同时,还为个别人利用管理漏洞,贪污、侵占、挪用社会组织的资产留下隐患,这种现象在一些由政府部门或退居二线的行政领导兼任负责人的社团和单纯依靠创建者个人声誉成立的民间机构中,尤为突出。例如,曾经以“中国母亲”的形象获得无数赞誉和支持的胡曼莉,就是因为独揽丽江民族孤儿学校的一切权力、独自决定学校的大小事情,个人权力没有任何约束而导致学校的资金使用出现问题,引发跨国官司。

此外,不少社会组织尚未建立起完善的法人治理结构,其内部管理松散,特别是在财务管理方面,存在着印章管理混乱;财务不公开、不透明;缺乏必要的财务审计或审计流于形式;违规使用票据和经费等问题。这些现象的存在,除了直接导致社会组织的运作效率低下、服务质量低劣以外,使社会组织的资产处于高风险状态,直接纵容并催生个人的贪污腐败行为。例如,东莞市教育基金会的办公室副主任余某就是利用该组织印章管理混乱、财务审计缺失、贷款的发放和收取全由一人操作的制度漏洞,长期挪用公款378.3万元,给组织带来巨额的财产损失。  

   (四)社会监督机制不健全

   除了法律规制和行政监管以外,社会组织的管理还需要其他机关、组织和个人的配合,由它们共同构成一个多层级的社会组织监督体系来规范社会组织的运营及资金使用情况。不过,就我国社会组织的社会监督而言,也存在着监督机制不健全,社会监督力量薄弱,多层监管变成“谁也不管”的问题。

   首先,对于社会组织社会监督体系的结构和问责制度,即何种机构、组织和个人可采用何种方式对社会组织进行监督,这种监督权力如何得到保障和救济,现行的法律法规没有作出规定。其次,从现有的社会监督方式来看,还存在着监督渠道单一、不畅,监督权利难以落实的问题,在现实生活中,公众一般只能采取上访、举报或向媒体曝光等方式实现自己对社会组织的监督权力,这种监督方式的效力较低,难以对违法违规运营的社会组织产生威慑,监督作用极其有限。再者,从社会监督的力量构成来看,社会组织在当前主要承受着来自大众媒体和社会公众的监督压力,一些原应由党和政府职能部门、立法机关履行的监督职责并未得到落实。例如,党员和党组织,作为社会组织的监管力量之一,并未在社会组织的运营中发挥应有的监管作用,此外,由于我国社会组织的透明度不高,也没有相关法律要求社会组织必须对外,尤其是对公众披露其财务及组织运作信息,所以,社会组织自身也缺乏自觉接受社会监督的意识,对于来自外界的社会监督普遍持有排斥及不合作的态度。

    (五)登记管理机关面临的监管困境

  社会组织直接登记在为社会组织逐步“松绑”的同时,也带来了诸多监管难题。已经开展的直接登记工作使登记管理机关的业务量大大增加,登记管理机关工作力量薄弱的矛盾日益突出。近年来,要求依法登记的社会组织数量在增加,但这并不等于社会组织发展水平的提升。由于各种因素的制约,民政部门对社会组织的监管力度不够,监管模式和监管体系不够完善,使得社会组织正面临着监管瓶颈,制约着社会组织的良性发展。

    1、官办多于民办、形式多于实质

    以某县为例,依法登记的社会组织逾百家。在这些社会组织中,官办的各类学会、协会占有较大比重,群众自主成立的社会组织为数不多,即使乡镇农业专业经济协会,也多数由当地政府牵头发起。管理上仍然靠行政手段来体现,会员及群众的知情权、参与权、管理权、监督权未得到有效发挥。有些组织是在上级要求或同行业其他地方已组建的形势下被动组建的,导致形式多于实质,背离章程的初衷。

   2、监管力度不够、服务意识薄弱

   各级民政部门作为社会组织的登记监管部门,受困于工作力量和工作经费不足等因素影响,存在对社会组织重登记、轻监管扶持培育现象。登记管理机关工作力量薄弱的矛盾突出,目前省民管局总共只有10名工作人员,市州民管局人数在1-12人之间,县级民政局大多数没有专职工作人员,这给社会组织管理带来了考验,尤其近年来申请社会组织登记的数量激增令登记管理机关应接不暇,加之我省自然灾害频发,未经审批备案的境外非政府组织打着慈善旗号在我省活动,也给国家安全带来了一定的风险。社会组织监管体系虽然包括登记审批、日常监管、税务稽查、违法审查、行政处罚等众多方面,但各级民政部门监管采取的手段大多是年检。由于人员编制和经费的制约,加上社会组织较为分散,很难对社会组织逐一进行实地考察与调研,仅靠每年一次的年检不能有效地实施监督,更难发现问题和进行预警。

    3、社会形势变化大,相关政策法规跟不上

    在现有的法规条例下,民政部门作为社会组织的登记管理机关,可以依法对违法行为进行查处,而业务主管单位只能进行协助和配合。这就造成了前者疲于登记而对监管“有心无力”,后者因不拥有明确的法律授权而采取消极态度的“有力无心”。这种“两管两不管”的状态直接引发对社会组织监管的失力。如何从制度层面完善各部门各司其职、协调配合、齐抓共管的综合监管体制是一种挑战,也是一种机遇。此外,按照依法治国、依法行政的要求,需要对《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》等行政法规进行修订完善。如基层民政部门无法找到社会组织直接登记的法律依据;对于违背《条例》规定社会组织的处罚,没有一个明确、量化的处罚标准和手段。

    4、登记管理人员队伍素质有待提高

    目前,社会组织数量多、涉及领域广、涵盖法律宽泛,而登记管理人员队伍的数量和业务素质与日益复杂的工作不相适应。监管需要有专门的财务审计人员及时指导社会组织合理使用票据和经费;需要有专门的执法人员对社会组织进行日常监管,及时对非法组织进行取缔,对社会组织超出章程规定的不合法行为进行制止等。这些人才,在现有的条件下难以满足,而如何指导社会组织建设发展、如何提供服务、如何发挥功能等方面的研究也存在空缺。登记管理机关工作人员配置的不合理、专业技术人才失缺都无法适应新时期社会组织监管服务的要求。
    三、甘肃省组织依法监管的现状

   (一)社会组织依法监管的必要性

    据《2012年中国人权事业的进展》白皮书统计,近年来,中国各类社会组织健康有序发展,维护和促进人权事业发展的积极作用进一步显现。截至2013年6月底,全国依法登记的社会组织有50.67万个,其中社会团体27.3万个,民办非企业单位23万个,基金会3713个,从业人员超过1200万人,呈蓬勃发展之势。

    近年来,我省社会组织迅速发展,截至2013年底,我省社会组织达到14610个,其中社会团体11259个,民办非企业单位3308个,基金会43个。社会组织在促进我省经济发展、繁荣社会事业、参与公共管理、开展公益活动等方面都显示出越来越重要的作用。但由于我省社会组织整体起步较晚,还存在着认识不到位,执法力量和工作经费严重不足等方面的问题,特别是法规建设滞后,制约了社会组织规范管理的效果,不利于社会组织的健康发展。

    无论是从国家层面,还是关注我省实际,当前,社会组织监管问题日益引发社会广泛关注。主要有三个原因。其一,随着直接登记注册制的实施,社会组织的数量不断攀升,但日常活动疏于管理,强化对社会组织的监督管理日益提上议事日程。最近,民政部对中国微型小说学会、中国国际经济法学会、晋察冀文艺研究会、中国延安鲁艺校友会、中国蒙古史学会、辛亥革命史研究会作出警告;对中国乡土艺术协会、中国艺术文化普及促进会、中国城市经济学会、中国电子商务协会作出停止活动6个月;对中国杜仲综合开发协会作出撤销登记的行政处罚。皆是因为在对这些社会团体进行年度检查中,发现其行为违反了《社团条例》的相关规定而做出的处罚决定。其二,当下的社会组织双重管理体制日益成为社会组织发育成长的掣肘、瓶颈。如何健全监管体制,使之有一个宽松活跃而又有序规范的发展环境,成为社会组织界的热切期盼。其三,近年来社会组织频频遭遇公信力危机,如青基会事件、胡曼丽事件、符广荣事件,特别是“郭美美”事件、“卢美美”事件、“共和国脊梁”事件、河南宋基会事件等在社会上引起了轩然大波,集中暴露了社会组织的公益性问题,在很大程度上消解了正在建立但还非常脆弱的社会信任。民政部近期处罚的相关社会组织大都涉及以下违法行为:

  第一,未经登记,擅自以社会组织名义进行活动。

  第二,社会组织违背其宗旨开展活动。成立任何一个社会组织都有其宗旨和目的,例如行业协会、学会或者研究会等。社会组织不应以营利为目的,而应是为了某一公共利益或者会员的共同利益。现有不少社会组织却漠视社会组织的“非营利性”,走向了非法敛财的一面。

  第三,存在权钱交易。这里的权力不仅仅指政府权力,而是某种公共权力。例如中国电子商会主办的“315消费电子投诉网”,就是以一种公共权力与被投诉的企业进行交易。

  第四,擅自设立分支机构、代表机构,或者对分支机构、代表机构疏于管理,造成严重后果的,例如“中国地区开发促进会”案例。

    只有强化外部监管与内部管理,才能重塑社会组织的社会形象,才能重新获得社会公众的社会信任,才能促进社会组织的健康良性发展。因此,立足我国社会组织发展现状,借鉴发达国家的相关经验,逐渐完善健全我国的社会组织监督体制机制显得尤为必要。

   (二)我省社会组织依法监管取得的成效

    近年来,我省民政部门加强了对社会组织的监管,已取得了一定的成效。

    1建立了执法监察长效机制

    民政部门充分调研提请省政府出台了《甘肃省加强社会组织执法监察工作意见》(甘政办发【2010】205号),建立了省社会组织执法监察工作联席会议制度,省政府分管领导担任总召集人,省政府分管秘书长和省民政厅厅长担任副召集人,相关协同部门分管负责人为成员。明确了部门责任分工,确定了部门责任追究、社会组织执法监察联络员和兼职执法监察员、违法违规查处、工作经费落实等具体制度,初步形成了执法监察工作的长效机制,并依据《意见》申请省级财政落实了省级每年列支执法经费70万元。2011年9月,召开了全省社会组织执法监察工作会议,对执法监察工作做出全面的安排部署,督促各地抓紧出台相应的政策性文件,并把执法监察工作纳入全省民政工作年度目标考核。通过努力,全省社会组织执法监察工作制度建设推进,在组织保证、部门协调配合、经费保障等方面建立了长效机制。

    2、清理规范了社会组织的运行

    针对我省一些社会组织存在的问题,如不按时参加年检,甚至不开展活动,有名无实;行为不规范,不按章程开展活动,超范围经营,个别社会团体强行收费乱收费;部分民办医院、学校医疗和办学条件不达标,管理混乱,服务质量差;未经登记的社会组织非法活动,无证办学;自然灾害紧急救援工作中,境外非政府组织来甘活动增多,其中一些组织不按规定履行报批手续,擅自活动,对国家安全带来隐患等问题,省民政部门开展了社会组织清理规范工作。在清理规范工作中,省民政厅两次下发 《通知》,要求业务主管单位和对所属社会组织两年以上(含两年)不参加年检、内部管理混乱、违规违纪行为突出和名存实亡的社会组织进行清理,并将清理名单登报公告。在此基础上,正式提请省民政厅撤销。2012-2013年,全省共撤销社会组织1114家,其中省级228家。通过清理规范,规范了社会组织运行,提高了社会组织整体质量

   3、开展了社会组织执法监察

   针对我省部分社会组织存在的多种问题。省民政厅从2010年开始,为进一步贯彻《意见》精神,每年都制定下发《社会组织执法监察实施方案》,指定并督导兰州市民政局负责,联合公安、教育、人社、新闻媒体等部门部门,集中在省会所在地进行执法监察,对查处的未经登记管理机关批准登记,但对确属社会需要,又具备成立登记条件的社会组织,责令暂停活动,限期到业务主管单位和登记管理机关办理注册手续,不按规定期限办理注册手续的,依法取缔,没收非法财产;对非法社会组织,当场依法取缔。2013年指定兰州市、天水市、定西市为省属社会组织执法监察观察区,配合省民政厅民间组织执法监察局对本辖区内有违法违规现象的省属社会组织及其分支机构、未经登记擅自以省属社会组织名义活动的非法社会组织进行综合执法监察。取缔非法社会组织27家,对208家违规社会组织予以警告,限期整改。观察区集中执法活动的工作经费在省厅报销,省厅参与指导,事后进行总结统计。

   4、严格了社会组织的日常监管

   充分运用政策法规手段,加大社会组织日常监管力度。在社会组织申请登记时严格审查,与业务主管单位积极联系,对那些宗旨不明确、可成立可不成立的组织,严把登记入口关,从源头上消除隐患。认真做好年检工作,每年年初,都要下发通知,对全省性社会组织年检作出统一部署。按照相关政策法规,重点对社会组织遵守法规、按照章程开展活动、内部管理及贯彻《民间社会组织会计制度》等情况进行检查。由于社会组织的年检工作是行政管理措施,有强制性,民政部门在坚持原则的同时,结合社会组织特点,引入人性化管理机制,对暂时达不到年检合格条件的,让社会组织做出承诺,限期整改,从而提高了社会组织遵守国家政策的自觉性。由于措施得力,每年的年检率逐步呈上升趋势。

   5、重视社会组织法制培训工作

    针对我省社会组织各级登记管理机关自身建设薄弱,执法人员的专业化程度不够、法律知识欠缺等问题,省民管局每年都组织各级登记管理机关进行专业知识的培训,特别是2013年,借助中央财政支持社会组织参与社会服务的培训会议,将培训扩大到县区一级,收到了良好的效果。为了加强社会组织自身建设,省民管局还委托省社会组织促进会,每年培训组织法定代表人、秘书长、财务管理人员,2013年,已举办培训班3期,经过培训,社会组织的自身建设得到了明显加强。2014年5月21日至22日,民政部在兰州举办全国部分省市社会组织登记管理机关行政执法人员培训班。来自北京、上海、福建等十二个省市和我省各市州及部分县区社会组织登记管理机关行政执法人员共计120余人参加了此次为期2天的培训。为了借此机会提高我省各级社会组织登记管理机关行政执法人员执法水平,省民政厅作为全国会议的承办方,扩大培训范围,组织我省各市州及部分县区社会组织登记管理机关行政执法人员参加了此次培训。此次培训的主要内容包括:社会组织行政执法实务及程序解读;社会组织行政执法文书的规范使用,行政复议与行政应诉;典型行政执法案例介绍(行政处罚与取缔)等。培训收到了明显成效。

    (三)存在的问题及不足

近几年来,社会组织发展异常迅速,数量多、影响大、涉及社会层面广泛,对社会组织管理监督工作量大幅度增加,客观上要求必须要有与之相适应的编制体制。但事实上,执法监察工作还存在许多不足,主要是:

    一是执法力量和工作经费严重不足。登记管理机关工作力量薄弱的矛盾突出,目前省民管局总共只有10名工作人员,省上加挂了省民间组织执法监察局的牌子但没有专职执法人员,市州民管局人数在1-12人之间,县级民政局大多数没有专职工作人员,应付日常登记工作都已力不从心,执法监察更是有心无力。各级没有专人负责执法监察工作,兼职执法人员的专业化程度不够、不敢执法和不会执法的现象突出。社会组织管理工作经费普遍欠缺,社会组织执法经费仅省级登记管理机关列支,市县两级没有列支执法专项经费,省市县三级登记管理机关均没有相应的执法设备。

    二是法规建设滞后,现行法规的罚则部分操作性不强,相关程序、文书、制度等方面的规定已不能适应社会组织执法监察工作的新要求。

    三是基层执法人员法律知识不够全面、系统,没有接受系统培训,难以熟悉政策业务,行政执法能力低,制约了执法工作的正常开展等。

    四是执法手段单一,我省虽然出台了《甘肃省加强社会组织执法监察工作意见》,但只是宏观上的指导,法律法规赋予民政部执法的手段不多,虽然可以没收非法所得和撤销登记等,但没有强制手段和措施。从2010年执法情况来看,我们没有查封等权利,执法力度不够,在执法过程中没有公安、教育、人社、新闻媒体等部门的配合,民政部门的执法工作无法开展。

    五是社会组织执法宣传不够,近年来,社会组织的执法监察工作落后社会组织的发展,在执法过程中,人们对民政部门的执法不理解、不认可,对我们的执法工作不愿配合,认为只有司法机关才有执法权。这种观念的形成不是一朝一夕形成的,我们每年在执法过程中及社会组织大型活动中邀请新闻媒体宣传报道外,对社会组织宣传不够,以至于人们对社会组织的作用以及登记、监管部门认识不清。

    四、建立健全社会组织依法监管的对策建议

  (一)法治化是社会组织监管的基本方式

历史经验告诉我们:无视法律、践踏规则,或许可以满足一时一己之需,却会让社会的齿轮处处“卡壳”,难以有序运行。依法依规依章,力戒以往临时性、政策性的集中清理整顿,强化社会组织监管的法治化建设是历史的潮流和趋势。当前,社会组织监管方面的法律法规体系不健全,主要体现在:监管主体的职责存在交叉重叠之处,没有明确分工,登记管理机关享有对社会组织违法行为的行政处罚权,而业务主管单位只是起“配合”的作用,登记管理机关和业务主管单位权责不匹配,在实际运作中往往造成业务主管单位对社会组织的违法行为“睁一只眼闭一只眼”,网开一面;对某些新兴社会组织监管的法规缺位,还没做到有法可依,例如,对“离岸社团”的监管,对网络社会组织的监管,对社区社会组织的监管,对“草根”社会组织的监管等,目前的法律法规还处于空白状态,无法可依、无章可循;配套监管法规不足。

    基于目前社会组织法律法规监管体系不完善的状况,当务之急是加快立法步伐,尽量做到有法可依、有章可循,逐步构建健全完善的社会组织法律监管体系。建立健全社会组织的法律制度,这是规范社会组织运营的第一步,也是最为关键与核心的一步。对它的完善和健全,直接决定和影响着其他管理制度的效力。在社会组织的法律管理框架设计上,首先,应提请全国人民代表大会尽快制定和颁布《社会组织(促进)法》,从总体上统一规定社会组织的性质、作用、法律地位、权利义务、管理体制、组织机构、财产权属、活动范畴及税收减免条件,为社会组织的健康发展及有序管理提供基本指导。其次,可以考虑由全国人大和国务院等有权立法机关成立“社会组织法律、法规清理工作小组”,对已有的法律、法规及规章进行清理,重点解决诸如《民办非企业单位登记管理暂行条例》与《民办教育促进法》之间关于社会组织宗旨及分工规定不一致等法律冲突问题,解决现有法律、法规之间的“打架”现象。第三,建议由国务院召集,会商发改委、财政部、民政部、国家税务总局及中央业务主管部委,尽快出台扶持社会组织发展的文件,把社会组织整体上纳入国家经济社会发展规划,鼓励、支持社会组织加快发展,同时带动地方各级完善促进社会组织发展的政策措施。支持社会组织承接政府转移职能,建议中央出台政府转移职能的具体方案,明确机构编制、财政、民政和有关部门在政府转移职能当中的相关职责,细化社会组织承接转移职能的条件、方式、程序,落实社会组织在营业收入、社会捐赠、政府采购资金等方面应享有的税收优惠政策,在管理登记、证照办理、土地使用、办公用房、公共事业收费等方面的费用减免政策,及在人事制度、职称评定、薪酬待遇、福利保障等方面的配套扶持政策。第四,敦促各地政府尽快建立健全政府采购操作机制。通过规范政府采购行为及评估机制,在实现政府职能向社会组织转移的同时,为社会组织的发展提供必要的资金支持。第五,修订《取缔非法民间组织暂行办法》,完善现有的社会组织法律法规,尽快颁布《社会组织监督管理条例》。第六,根据新型社会组织的新特点制定具体实施条例,将网络社会组织、社区社会组织、“离岸社团”等纳入现有法规之中,界定其性质、属性、特征、权利、责任、法律地位,赋予相关政府管理部门应有的权责,从而为这些新型社会组织的有序发展提供法律准绳。或者单独制定《境外社会组织代表机构管理条例》,明确规定境外社会组织成立代表机构的条件、程序、活动准则和管理要求,把境外非政府组织在国内活动纳入依法管理的范围。同时,要鼓励、支持我国社会组织在对外交往、贸易争端、国家安全、国际事务中发挥更大的作用。第七,建议加强社会组织登记管理机关机构建设。一是中央成立全国社会组织管理领导小组,带动各级党委政府成立社会组织管理领导小组。省级社会组织管理领导小组组长由省委分管领导担任,副组长由省政府分管领导和民政厅长担任,办公室设在省民政厅,省委组织部、省编办、发改、财政、税务、教育、公安、审计、监察、人社、编委、工商、质监、新闻出版、外事等部门分管负责人为领导小组成员,研究解决社会组织发展中的重要问题。二是升格国家和地方各级民间组织管理局。升格理由:⑴社会组织管理是社会管理的重要组成部分;⑵近年来社会组织发展速度很快,对管理力量提出了更高的要求;⑶已经开展的直接登记工作使登记管理机关的业务量大大增加;⑷现已成立的社会组织党工委级别都比同级的登记管理机关高,不相匹配。登记管理机关工作力量薄弱的矛盾突出。为了更好地实施管理,建议国家民间组织管理局升格为副部级,省级民间组织管理局由正处级升格为副厅级并增加编制。在我省省级设置6个处:社会团体登记管理处、民办非企业单位登记管理处、基金会登记管理处、涉外社会组织管理处、党建处、信息综合处。工作人员按省级社会组织每100家需要10位计算,目前我省省级需要约100人左右。其中各处均需10人。同时落实我省已经在民间组织管理局加挂牌子的执法监察局(处级)的人员编制10人,另外 成立事业编制的社会组织服务中心人数20人。市县两级均按照当地社会组织数量,参照确定相应的机构和编制。第八,进一步推动社会组织代表参政议政。近年来,社会组织发展迅速,日益成为不容忽视的社会新生力量,但目前没有作为一个界别在人大代表、政协委员和工青妇代表中占有一席之地,缺乏社会组织代表的话语权。建议中央出台相关文件,在各级人大、政协和工青妇中增加“社会组织”界别,这些在十八大中已提出,关键在落实。第九,规范行政管理人员在社会组织任职,完善领导干部兼任社会团体领导职务的有关政策文件,对领导干部及其亲属担任社会组织职务做出严格规定。第十,建议民政部出台文件规范社会组织机构设置、内部治理结构。近年来,社团领导职数设置过多、领导人超龄不退、随意性大的问题愈加突出,影响到社团的民主决策、换届和规范运行。为此,我们对新成立的社会组织尽量限定理事、常务理事以及领导人的比例和职数,但由于现行文件规定缺乏刚性,落实难度较大。为此,建议部里制定和完善社会组织机构设置的规定。完善内部管理制度,健全法人治理结构,规范领导职数、任职资格、年龄、年限和产生程序。

   (二)权责明晰是政府加强对社会组织监管的关键

    没有公平及时的执行落实,法律法规就难以真正奏效,就是一纸空文。落实社会组织监管的法律法规,是政府义不容辞的职责。然而,当前政府对社会组织的监管存在缺位、越位、不到位等问题,主要体现在以下三个方面。首先,政社不分。有的社会组织与政府部门是“两块牌子、一套人马”,在人员结构、日常运行、资源供给等方面都高度“仰仗”政府部门,社会组织俨然成为政府的附属机构,有的社会组织聘请某些政府退休官员来任职,实质上充当政府部门的“养老院”,成为安排拟退任干部的“摆渡区”。政府与社会组织的边界不清、不明,何谈监管?其次,“双重监管”异化为“双重不管”。当初设计双重管理体制的出发点是既要充分发挥登记管理部门的监管责任,又要有效发挥业务主管单位的监管积极性。但在实际运行中,却出现“二律背反”的“悖论”:登记管理部门由于人员、经费等方面的掣肘,更多是实施对社会组织的登记注册管理的职责,疏于日常监督;而业务主管单位更多侧重对社会组织注册前的前置许可,无暇顾及对社会组织的活动监管。这样,导致重登记轻监管的管理怪圈。再次,监管资源不够。与迅猛成长的社会组织相比,社会组织监管部门在机构设置、人员配备、资源支撑等方面都亟需加强。因此,努力实现监管手段多元化,不断加强政府监管部门自身建设,是政府加强对社会组织监管的关键。

   1、改革社会组织的行政管理制度
  首先,应从加快推进政社分开、政府职能转移的角度,变革业务主管单位对社会组织的管理内容及方式。一方面,应明确业务主管单位对社会组织的管理机构和管理权限,变以往若干个机构同时主管的模糊管理为仅仅交由一个机构主管,统一资质认定、业务指导。另一方面,要进一步理顺社会组织与其业务主管单位的关系,使二者在管理机构、人事安排、资产权属、办公场所等方面完全脱钩,达到既无行政隶属关系,又无人事派遣关系和资产关系的“三无”状态。

   其次,摒弃双重管理体制。在双重管理体制中,登记机关不仅行使“登记”的权力,也承担了对社会组织的管理职能。业务主管单位不仅行使“管理”的职能,也行使审批的权力。业务主管单位的同意是社会组织合法存在的前提条件之一。业务主管单位对创办者章程草案、资金情况、拟定法定代表人或单位负责人的基本情况、从业人员资格、场所设备、组织机构进行审查。在社会组织存续期间,如果失去了业务主管单位,就面临被注撤销的危险。这种管理体制明显带有浓厚的计划经济单位体制的色彩,在单位体制下,每一个单位按照行业性质纳入相应的管理部门,每一单位,首先是主管单位的下属单位,然后才是法律上的实体。而社会组织从本质上说首先是民事主体,是民间自发成立的自治组织,用单位管理体制套用于社会组织已不适时宜。一是它阻碍了社会组织的发展,大量的社会组织,由于找不到业务主管单位而无法成立或者无法登记而成为非法组织,二是妨碍了社会组织的民间性和独立性,造成了社会组织的依附性与垄断性,是社会组织良好治理和公信力的障碍所在,也是社会组织难以从政府以外的社会获取资源的重要原因。三是政府也越来越难以对社会组织进行有效的监督和管理。如对社会组织登记的资金要求使许多组织不能合法在民政部门登记,转而登记为工商企业或不登记而游离于政府监管之外。纵观世界各国政府对社会组织的态度及其法律法规体系,一个共同的趋势是:从重视“入口”管理逐步转向重视“过程”监管,在简化社会组织登记注册手续的同时,加强对它们开展活动及其组织运作的动态过程的监管、评估和控制。因此有必要摒弃双重管理体制,变“业务主管单位-单位”的管理体制为行业管理体制,对于社会组织所从事需要加强管理或有从业资格限制的领域,实行行业准入,但不是要求每个社会组织都需要有业务主管单位。行业主管部门对社会组织只是进行行业性的管理。

    再次,应加强和改进民政部门作为登记管理机关对社会组织的管理权限与方式,具体内容包括:第一,完善社会组织登记注册制度。一方面,应尽快通过“备案制”将大量未登记注册的社会组织纳入行政管理范畴,由民政部门或其授权的社区管理部门对其人员、结构、资产及重大活动进行监管,另一方面,应建立工商登记与民政登记的转换渠道,允许那些早年以工商形式获得登记的公益组织尽决转为非营利的社会组织。第二,加大登记管理机关对社会组织的管理权限,包括适度扩充各级登记管理机关的规模和力量;在各级登记管理机关组建有场所检查权、账户检查权等强制执法权力的执法机构,专门负责惩处违反行政法规的社会组织,并由国家财政为其提供必要的办公经费。第三,严格登记管理机关对社会组织的年检制度,要通过对社会组织重大事项报告制度的具体落实,来改变以往“重登记、轻管理”的监管倾向,将登记管理机关对社会组织的行政机关落到实处。第四,要求每个业务主管单位都必须与登记管理机关建立定期的信息通报和日常工作交流机制,配合登记管理机关的执法行为。

    2、健全社会组织的内部管理制度

    这是规范社会组织运营的内在条件与动力。实践已经证明,只有从社会组织内部完善治理结构,实现组织自律,才能真正有效地控制和约束社会组织的行为。因此,要重视和完善社会组织的内部治理结构建设,充分发挥理事会、会员大会等机构的监管作用,健全与落实社会组织的内部民主制度,鼓励社会组织成员参与组织决策,对组织各项管理制度的落实发挥监督作用;要建立社会组织的信息披露与发布机制,要求社会组织向社会公布其基本信息;要规范社会组织的财务管理制度,提高社会组织资金使用的透明度。

    3、加强监管队伍自身建设

    社会组织管理运作是个专业性很强的工作,不仅需要热情和理想,更需要治理结构、项目运作、志愿者管理、成效评估等一系列专业技术。这就意味着,对社会组织的监管,除了法律框架之外,更需要对社会组织专业知识的学习和研究。登记管理机关工作人员需要认真学习和研究社会组织的需要、运作特点和规律,不断研究探索新形势下民管工作的新思路,尝试从技术路径的角度分析问题、解决问题,变被动为主动,在服务中实施监管,在监管中体现服务。此外,还要具备一些社会组织行业管理相关的业务知识,如:政府部门归口管理教育、卫生等一些大口的行业基本业务知识;社会组织管理运行共同必需的法律、财经税务知识;特殊行业如涉外社会组织管理所需外事工作业务知识(涉外社会组织管理权限将很快下放到省级民政部门)等等。

    4、明确监管机关的权限,依法履行监管职责

 任何政府管制行为必须置于法制轨道下才能获得社会认同和支持。对社会组织的管理同样如此,作为社会组织的行政监管机构,民政部门需要明确的法律授权,明确监管机关的权限,保证政府的监管不能“越位”、“错位”和“缺位”,并明确执法程序和执法措施,确保监管流程有法可依;作为被监管的主体,社会组织更需要明确的法律框架:组织治理的法律要求是什么,项目运作的法律底线是什么,社会公示的法律标准是什么,行政处罚的法律依据是什么等等。这些都应该以立法形式固定下来,成为政府依法监管,社会组织依法自律的规则。同时,从社会组织自身发展角度出发,根据社会组织类型的不同,应加快推动《社会组织法》、《行业协会法》、《公益慈善法》等专项法律法规的制订,保障专项监管的针对性和有效性,提升监管效率。

  在目前政府占据主导,社会组织相对弱小、有待成长的环境下,政府对社会组织多一点信任,给社会组织多一点活动空间是需要的,但这种“松绑”并不能等同于社会组织监管的“松懈”。监管部门应该在放开的姿态中发现新情况、新问题,逐步规范社会组织的监管体制和运行机制,推动社会组织的良性运转,使社会组织能够真正承担起部分公共事务的管理任务,参与社会管理,激发社会活力。

   (三)注重实效,着眼当前是解决社会组织监管问题的紧迫需要

 民政部对社会组织的管理主要是在登记注册方面,在登记注册时,社会组织需要达到一定的门槛,但是在登记以后社会组织一旦有违法的行为,民政部门的制裁却有一定难度。

    1、应加强对社会组织资金相关行为的监管

    社会组织重在坚持“非营利性”,因此,对社会组织的监管核心在于加强资金相关行为的监管。社会组织在开展活动中存在违法的行为,但是政府没有能够采取有效的监管,一方面的原因在于政府可以采用的手段和工具有限。在我国,民政部门对社会组织进行管理的依据是《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》。在管理上是重登记而轻监管,社会组织登记注册成功以后,在监管中能用的手段就只有年检和评估。发现社会组织有违法行为以后,只能在年检的时候对其作出处罚,比如年检不合格不予登记,但是它的负面影响可能已经很大了。没有独立的执法队伍,进一步制约了对社会组织的监管,应依托民政部门建立独立的社会组织执法队伍,完善监管手段。

  至于评估,是个自选项目,很多社会组织希望通过评估得到3A、4A或者5A认证,提高公信力,但是有问题的社会组织可以选择不参与评估,回避和掩盖问题。所以,监管的重点应该放在运行过程中而不是登记入口,应弱化登记而加重监管。

  因此,对社会组织的监管核心在于资金相关行为,一方面是资金的来源,比如募款和商业合作行为,另一方面是运作,比如和商业组织的合作。 

  2、降低登记门槛,加强过程中的监管

  对社会组织的管理,国际通用的管理方法有两种,一种是追惩制,一种是预审制。我国目前采用的是预审制,也就是在社会组织登记注册的时候比较严格。而像英国采用的是追惩制,在登记注册的时候降低门槛,但是在登记注册之后加强监管,如果出现违法行为,则实施严厉的惩罚。

    英国查处有违法行为的社会组织,主要也是通过举报,他们有遍布全国的举报中心,如果接到举报,会在24小时之内作出反应,对相关组织进行调查,发现违法行为,则会由对议院负责的慈善理事会对该组织进行托管,设定限期改选理事会,一般是在三个月之内。我国目前没有托管这样比较刚性的手段,法律没有赋予政府这方面的权力。今年《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》都在讨论修订,目前已经完成讨论,上报国务院法制办。讨论修订的相关条例就希望降低登记门槛,加强过程中的监管,“宽审批”后要“严监管”。

    除了研究和开发更多的监管手段以外,还应该建立公益举报和回应系统,对举报做出迅速有效的反应。现行的举报就是通过写信、信访等手段,不是非常有效,而且反应慢,对于一些影响比较恶劣的事件,等有关部门作出反应,坏的影响早已造成了。

   (四)引导社会组织加强诚信自律建设是改革监管体制的主要内容

 加强对社会组织的监管需要逐步建构起分类监管、行为控制和资源引导的新型管理体制,把社会组织的培育纳入到整个国民经济和社会发展的整体框架中,建立起以政府为主导、社会协同参与、资源合理流动,各方合作共赢的公共服务运行机制。有专家主张在现行的民政部门社会组织管理体系之上,建立一个从属于国务院并且独立于民政部门的社会组织监管机构(与编办、工商合并?),在此基础上,建立全国范围的社会组织监督管理系统。逐步改革社会组织双重管理体系,把原来的业务主管单位及有关机构对社会组织的监管职能统一到该体系之中,形成一个具有统一性、权威性的监管系统。逐步推进行业协会商会在机构、人员、财务等方面与行政机关脱钩,改变行业协会商会行政化倾向,提升社会组织自我管理的能力和活力。

  此外,公信力被视为社会组织的生命线,行业自律是社会组织的自我约束、自主运行、自主发展和自我管理,通过行之有效的监管引导社会组织加强自律建设,强化公信力是未来的发展趋向。针对现行社会组织内部组织结构弊端,健全以章程为核心的法人治理机构,逐步推行社会组织决策、执行和监督分离的运行机制;尝试内部管理过程中建立与专业机构的伙伴关系,引入第三方评估机制,实现社会组织的阳光运作和内部监督,提升社会组织的透明度和公信力。通过聘请社会监督员和建立“网格化”管理,鼓励社会各界群众投诉,举报非法社会组织和社会组织的违法行为。通过新闻媒体,大力宣传社会组织的正面典型,披露社会组织重大典型违法案件等办法强化对社会组织的外部监督,为有效实现组织自律保驾护航。

   (五)加大社会组织信息公开力度是实现有效监管的现实基础

    阳光是最好的防腐剂。当前,社会组织信息公开的状况令人堪忧。突出体现在4个方面。第一,社会组织信息公开方面规章制度很有限,有限的规章制度在实际操作执行中往往还落实不力、不到位,致使这些规定停留在文本层面,形同虚设。例如,《基金会信息公布办法》第 4条规定,以获赠财产从事公益事业的基金会应当向社会公布年度工作报告、组织募捐活动的信息、开展公益资助项目的信息等。但据调查,这条规定在实际落实中并不理想。第二,缺少信息公开的程序设计。目前关于社会组织信息公开的规定主要聚焦信息公开的内容、形式等方面,而对信息公开的优先次序、步骤、时限、时效等具体程序设计则鲜少涉及。这种制度规定的缺失导致社会组织在信息公开方面享有较大的弹性空间,如何公开、什么时候公开、在什么地方公开、公开多长时间等这些具体问题缺乏制度法规的约束。第三,缺乏责任追究的实际举措。对社会团体、民办非企业单位违反信息公开的惩戒措施,目前没有有效的强制措施,从而造成不少社会团体、民办非企业单位在信息公开方面违规成本低,差强人意。虽然《基金会管理条例》规定基金会不履行信息公布义务或者公布虚假信息的,可以给予警告、责令停止活动,情节严重的,可以撤销登记。但由于缺少责任认定标准、违规惩戒程序,致使这一规定在实际执行中要么难以落到实处,要么登记管理机关享有较大的自由裁量权。第四,缺乏社会组织违反信息公开责任追究的救济程序。社会组织违反信息公开承担一定的社会责任,社会组织如果不满意行政执法机关的行政处罚,可以通过一定的救济程序进行申诉,但目前这方面的制度规定还处于空白状态。

    加大推进社会组织信息公开力度,是社会组织监管迫在眉睫需要推进的工作。可以划分社会组织信息的不同层次、性质和类型,明确什么信息可以公开、什么信息不可以公开。社会组织的信息类型大致可划分为两大类。一大类是基本信息,如年度工作报告、财会报告、审计报告、项目活动报告等。这类信息必须通过网站、报刊、广播、电视、信息发布会等形式公开。另一类是特殊信息,如捐赠合同、受助人、捐助款物使用流向等。这类信息的公开可依照相关规定申请公开。特别值得指出的是,关于受助人的信息,不仅不要主动公开,还要加强隐私保护,保护受助人的人格尊严,避免给受助人带来心理伤害。此外,还应从优先次序、步骤、时限、时效等方面设计完整的信息公开程序,对违反规定的采用不同的惩戒措施,同时给予社会组织申诉的机会。

    实行社会组织管理制度改革后,在认真依法履行登记审查职责的基础上,民政部门将加强对社会组织的依法监管。一是修订涉及社会组织的行政法规,把社会组织的资金、活动、行为都纳入监管之中。二是促进社会组织活动的公开透明,增强行业自律,增强透明度和公信力。三是加强信息平台建设,把民政部门实行的登记、年度检查、执法、评估的情况和社会各方面对社会组织的反映、评价及时反映在信息平台上,以利于加强社会监督、舆论监督,共同促进社会组织健康有序发展。

   (六)创新社会组织的社会监管机制是夯实监管的法治力量

    社会组织的规范运行需要来自全社会的、方方面面的外部审查和监管。具体而言,这种外部监管制度主要由以下几个层面构成:第一,加强登记管理机关的监管力量。对登记管理机关升格、扩编,细化内部分工,根据监管社会组织不同方面,在登记管理机关内部设立相关监管职能部门,并建立独立的执法队伍。第二,加强党组织的监管。坚持党的领导,是我们建设社会主义和谐社会的基本方针和法宝。我们应在各级依托民政部门建立社会组织党工委,充分考虑社会组织“灵活、小型、多样”特点的前提下,努力根据社会组织的发展规律,采取独立、联合、挂靠、改建、指定、派遣等多种方式在社会组织内建立党组织。并通过党组织的日常活动,实现对社会组织工作方向的指导和监督。第三,健全司法监管。可以考虑将检察机关作为国家的法定监督机关在法律上拥有对社会组织公益财产的保护职权,当社会组织的公益财产被侵犯时,赋予人民检察院提起诉讼的资格。第四,鼓励舆论监督和群众监督。要充分发挥和行使媒体及社会公众对社会组织的监督作用与权力,建立便利群众的监督平台与方式。要在巩固传统的监督渠道的基础上,不断扩大、引进新的监督方式,如通过设立公共举报机构、党员举报信箱、开通公共举报电话、网络举报系统等,鼓励群众对社会组织的违规行为进行检举,提高社会组织违规运营的风险和成本。

    有效的监管,在充分发挥登记管理人员作用的同时,也要依托社会力量参与监管,发挥社会监督的力量,建立起社会广泛参与的监管路径,才有可能实现对社会组织的有效监管。这些路径包括尝试改变以往监管单一的行政手段,更多地通过法律手段和经济手段促使社会组织履行社会服务功能;完善社会组织年检工作,加强社会组织评估等级动态管理,建立社会组织年检、评估联动机制;加强信息平台建设,把民政部门实行的登记、年度检查、执法、评估的情况和社会各方面对社会组织的反映、评价及时反映在信息平台上,以利于社会监督、舆论监督,实现监管的常态化。

                                   (字数27036)

 

参考文献:

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    http://www.chinapeace.org.cn/ 来源:检察日报.

    [10] 王峰:加强对社会组织监督管理.2013-03-11 来源: 人民网(北京) 

    [11] 朱武荣 如何加强社会中介组织监管.发布时间:2013-4-27 来源:中国反腐倡廉网.

   [12] 俞可平. 更加重视社会自治[EB/OL](2011-03-01),中共中央编译局网站.

    [13]白旭霞,杨猛,张翔驰,绍鑫.社会组织培育和监管的制度研究——以宁波老三区为例.法制与社会,2011-04.

    [14] 任海欣.论社会组织监管法律制度的理论基础. 湖北警官学院学报,2013-08.

    [15] 康晓强.当前加强社会组织监管的着力点. 学习时报,2013-09-23.

    [16] 甘肃省民间组织管理局管理相关资料。

 

负责人: 张桂芝

参加人:辛广楠  蔡  强  王硕明  张珺珺  田文淀  杨  华  赵艳艳  蒙志敏  王  英  常维荣   

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